(兩會特稿)為13億中國人看好“錢袋子”

　　——透視最高國家權(quán)力機關(guān)審查監(jiān)督國家預(yù)算

　　新華網(wǎng)北京3月13日電(記者鄒聲文、周英峰、崔清新)3月13日下午，十一屆全國人大四次會議主席團第四次會議經(jīng)表決，決定將關(guān)于預(yù)算報告和預(yù)算草案的決議草案提交14日上午舉行的全體會議表決。

　　對一個家庭來說，管好收支是全家的大事;對一個國家而言，審查監(jiān)督好國家預(yù)算是全體國民關(guān)心的大事。根據(jù)國務(wù)院提請全國人大審查的2011年中央和地方預(yù)算草案，今年全國財政可安排的收入總量為91220億元，全國財政安排支出100220億元。

　　作為中國最大的“賬本”，國家預(yù)算要“闖”幾道關(guān)才能通過審查、獲得批準(zhǔn)?作為最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大及其常委會如何為13億中國人看好“錢袋子”，確保取之于民的錢用之于民、用到最急需的地方、用出最佳的效益?讓我們以2011年國家預(yù)算為例，追尋它的審查和批準(zhǔn)過程，看看最高國家權(quán)力機關(guān)究竟設(shè)有哪些審查和監(jiān)督“關(guān)口”。

　　提前介入：提出意見建議

　　根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，國家預(yù)算由國務(wù)院編制，提請全國人大審查批準(zhǔn)。

　　為了做好2011年的國家預(yù)算審查，早在2010年11月開始，全國人大常委會預(yù)算工委就先后聽取國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源和社會保障部、農(nóng)業(yè)部等17個部門預(yù)算執(zhí)行情況的通報。

　　2010年12月，全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會預(yù)算工委又先后兩次聽取財政部關(guān)于2010年預(yù)算執(zhí)行情況和2011年預(yù)算安排情況的通報，對預(yù)算報告和預(yù)算編制中的重大問題進行研究。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算工委提出了專門的預(yù)算分析報告。

　　預(yù)算工委負責(zé)人表示：前期準(zhǔn)備階段的工作重點，是在預(yù)算報告和預(yù)算草案進入法定審查程序之前，聽取部分國務(wù)院有關(guān)部門的通報，分析預(yù)算執(zhí)行情況、了解社會民眾對預(yù)算安排的期望，就預(yù)算報告重點和預(yù)算草案編制交換意見、提出建議，為全國人大審查做好必要的準(zhǔn)備。

　　會前初審：審查效力“升格”

　　2011年1月，全國人大財經(jīng)委先后兩次召開全體會議，會同全國人大各專門委員會對財政部提交的2010年預(yù)算執(zhí)行情況和2011年預(yù)算草案的報告進行初步審查，并提出初步審查意見。

　　會后，全國人大財經(jīng)委將初步審查意見、初步審查會議紀(jì)要和初步審查簡報，送全國人大常委會、國務(wù)院及有關(guān)部門，并將初步審查意見印送全國人大代表。財政部對預(yù)算報告進行了認真修改。

　　預(yù)算工委負責(zé)人表示，以前全國人大財經(jīng)委只形成初步審查“紀(jì)要”、“簡報”，近年升格為初步審查“意見”，兩字之改，卻使財經(jīng)委初步審查具有一定的法律效力，政府有關(guān)部門將據(jù)此對預(yù)算報告和預(yù)算初步方案做出修改。

　　大會審查：多道關(guān)口“把關(guān)”

　　審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算是全國人代會的重要議程。今年大會開幕前，代表們就拿到了預(yù)算報告和預(yù)算草案。3月8日上下午，近3000名代表分別參加代表團全體會議和代表小組會議，對預(yù)算報告和預(yù)算草案認真進行審查。

　　據(jù)了解，幾年前的大會期間，每個代表團只能得到為數(shù)不多的幾份預(yù)算草案。從2005年開始，代表每人都拿到了一份預(yù)算草案，且預(yù)算報告內(nèi)容更加翔實，增加了諸多名詞解釋和圖表。這一改進，有利于代表更好地審查預(yù)算草案、依法行使職權(quán)。

　　今年大會期間，全國人大財經(jīng)委根據(jù)各代表團和有關(guān)專門委員會的審查意見，又對預(yù)算報告和預(yù)算草案作了進一步審查，提出了審查結(jié)果報告。國務(wù)院根據(jù)代表們的審查意見對預(yù)算報告認真進行了修改。

　　3月9日，大會主席團常務(wù)主席舉行會議，聽取了預(yù)算審查結(jié)果報告和關(guān)于預(yù)算的決議草案的匯報。

　　3月10日，大會主席團會議表決通過了審查結(jié)果報告，并將報告印發(fā)全體代表;決定將關(guān)于預(yù)算的決議草案提交各代表團審議，并將修改后的預(yù)算報告及修改情況的說明印發(fā)全體代表。財政經(jīng)濟委員會在審查結(jié)果報告中認為國務(wù)院提出的2011年中央和地方預(yù)算草案是可行的，建議批準(zhǔn)預(yù)算報告、批準(zhǔn)2011年中央預(yù)算草案。

　　3月13日，代表們對包括預(yù)算決議草案在內(nèi)的各項決議草案進行審議。有關(guān)預(yù)算的決議草案在14日舉行的大會上表決通過后，就意味著2011年全國10萬億的公共財政支出“去向”得到最高國家權(quán)力機關(guān)的批準(zhǔn)。

　　從大會前的工作準(zhǔn)備到初步審查，從大會期間代表審閱到財經(jīng)委審查，從常務(wù)主席會議聽取匯報到主席團會議表決通過審查結(jié)果報告，從代表審議有關(guān)決議到大會最終表決批準(zhǔn)，國家預(yù)算要在全國人大“連闖”大大小小多道“關(guān)口”，才能最后獲得批準(zhǔn)。

　　批準(zhǔn)之后：全年監(jiān)督“不斷線”

　　年度預(yù)算獲得批準(zhǔn)后，全國人大常委會將依法通過聽取專項工作報告、專題詢問等方式，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。根據(jù)全國人大常委會工作報告的安排，2011年將聽取審議當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況報告以及上年中央決算報告和審計工作報告。

　　每年6月，全國人大常委會都將依法聽取中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。近10年來，“審計風(fēng)暴”已經(jīng)成為人們最熟悉的字眼，聽取審計報告成為人們最熟知的人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行手段。

　　多年來，常委會組成人員在審議審計報告時，既關(guān)注個案的查處，更重視制度的完善。十屆全國人大常委會每年聽取國務(wù)院審計報告后，都要求國務(wù)院有關(guān)部門對存在的問題認真整改;國務(wù)院高度重視全國人大常委會的審議意見，并向全國人大常委會提交有關(guān)整改情況的報告。2006年修訂的審計法，增加了政府應(yīng)將審計查出問題的糾正處理結(jié)果向本級人大常委會報告的規(guī)定。這一規(guī)定進一步促進了對預(yù)算執(zhí)行中存在問題的整改，加強了對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。

　　目前，各界十分關(guān)注地方土地出讓收支情況。大會主席團通過的預(yù)算審查結(jié)果報告對今年審計工作提出明確要求：“2011年審計工作應(yīng)將地方土地出讓收支情況作為一個重點。”

　　聽取決算報告，是人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的重要方式。每年6月，全國人大常委會按慣例安排聽取中央決算報告。為了加強對預(yù)算的監(jiān)督，去年6月，常委會結(jié)合分組審議決算報告，就轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算管理、地方債務(wù)、財政體制改革等問題開展了全國人大歷史上的首次專題詢問。常委會組成人員問得有深度、針對性強;國務(wù)院有關(guān)部門負責(zé)人回答態(tài)度誠懇、實事求是，表示要把問題和建議帶回去進一步研究，并將落實整改情況及時報告全國人大常委會。

　　2011年常委會工作報告提出，還將選擇財政決算等專題，結(jié)合審議相關(guān)報告，繼續(xù)依法開展詢問，預(yù)算執(zhí)行將繼續(xù)成為專題詢問的重要議題。

　　去年，全國人大常委會為進一步加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，對聽取預(yù)算執(zhí)行報告安排作出重大改進，將審查上年決算報告與審議當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況報告分開，安排在8月專門聽取預(yù)算執(zhí)行情況報告。

　　預(yù)算工委負責(zé)人解釋說，以前在6月份同時審議決算報告和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況報告，由于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行時間太短，還不能全面反映全國預(yù)算執(zhí)行情況，而且大家關(guān)注的重點是決算和審計報告，對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行的審議不夠深入。現(xiàn)在安排在8月份對預(yù)算執(zhí)行情況和計劃執(zhí)行情況一并審議，更便于常委會組成人員全面了解情況，提出的審議意見也更具有針對性和可行性，監(jiān)督效果會更好。

　　去年8月，全國人大常委會第一次專門聽取預(yù)算執(zhí)行情況報告。國務(wù)院及相關(guān)部門十分重視，采取多項措施，積極改進工作，主動配合常委會開展審議。國務(wù)院及相關(guān)部門高度重視人大常委會審議意見，認真研究落實，注重從體制、機制上深化改革，制定措施，完善預(yù)算管理制度、提高預(yù)算管理水平，并向全國人大常委會報告了落實情況。

　　有監(jiān)督，有“回音”——最高國家權(quán)力機關(guān)“緊盯”預(yù)算執(zhí)行，效果越來越明顯。

　　力促規(guī)范透明：不斷取得“重大突破”

　　最高國家權(quán)力機關(guān)不斷增強預(yù)算監(jiān)督力度的同時，還督促有關(guān)方面進一步規(guī)范預(yù)算編制、推進預(yù)算公開透明，并不斷取得重大突破。

　　新世紀(jì)以來，中央預(yù)算透明度不斷提高。根據(jù)全國人大的要求，國務(wù)院有關(guān)方面于2000年首次將4個部門的預(yù)算報送全國人大審議，到2010年這一數(shù)字增加到98個，且預(yù)算內(nèi)容也進一步細化。

　　過去在政府的收支中，除了一般公共預(yù)算收支以外，還有大量預(yù)算外收支未納入預(yù)算，游離于人大監(jiān)督之外。2009年3月的全國人代會上，國務(wù)院首次向全國人大報告了政府性基金預(yù)算;去年3月，又報告了中央國有資本經(jīng)營預(yù)算，并試編社會保險基金預(yù)算，對于增強預(yù)算完整性、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性和預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)肅性，具有重大意義。

　　去年3月，大會主席團表決通過的預(yù)算審查結(jié)果報告首次提出：預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，要在15日內(nèi)向社會公布，加強社會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。國務(wù)院有關(guān)部門認真落實了這一要求。

　　有關(guān)統(tǒng)計顯示，2010年，國務(wù)院有關(guān)部門將全國人大審議通過的中央財政預(yù)算12張表格向社會進行公開，比2009年首次公開時增加了8張預(yù)算表，涵蓋了政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。此外，根據(jù)對171家中央部門的書面調(diào)查，全年共有74家中央部門向社會“攤開”自己的“賬本”。

　　隨著公開預(yù)算的部門不斷增多，公開的內(nèi)容也更加細化。2010年公開的中央本級支出預(yù)算細化為23“類”123“款”，比2009年增加了2“類”82“款”內(nèi)容。

　　2011年3月，大會主席團通過的預(yù)算審查結(jié)果報告又對今后預(yù)算編制和公開提出新的要求：

　　——從2012年起，應(yīng)當(dāng)將地方的土地出讓收支情況向全國人大報告;

　　——加快基本建設(shè)支出預(yù)算安排，在2012年年初將中央本級75%以上的基本建設(shè)支出預(yù)算編入部門預(yù)算;

　　——規(guī)范政府性基金預(yù)算編制，嚴(yán)格按預(yù)算管理，增強預(yù)算嚴(yán)肅性;

　　——繼續(xù)完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，逐步擴大覆蓋范圍，增加用于公共支出的數(shù)額，2012年應(yīng)當(dāng)向全國人大提交全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收支情況;

　　——繼續(xù)做好社會保險基金預(yù)算試編工作;

　　——嚴(yán)格執(zhí)行將政府性非稅收入全部納入預(yù)算管理的規(guī)定，按照預(yù)算制度安排支出;

　　——進一步推進預(yù)算公開……

　　另據(jù)介紹，預(yù)算法的修改已經(jīng)列入全國人大常委會今年立法計劃。修改的重要內(nèi)容就是將所有政府收支都納入預(yù)算，接受人大和社會監(jiān)督，使“預(yù)算外收支”成為歷史。

　　從程序性審查到實質(zhì)性審查——經(jīng)過多年持續(xù)努力，全國人大及其常委會對預(yù)算的監(jiān)督實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。

　　人們有理由相信，有最高國家權(quán)力機關(guān)的全力推動，國家預(yù)算的編制和執(zhí)行必將更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加公正、更加透明，13億人民對國家的“錢袋子”也更加放心……