(兩會特稿)為13億中國人看好“錢袋子”

　　——透視最高國家權力機關審查監(jiān)督國家預算

　　新華網(wǎng)北京3月13日電(記者鄒聲文、周英峰、崔清新)3月13日下午，十一屆全國人大四次會議主席團第四次會議經(jīng)表決，決定將關于預算報告和預算草案的決議草案提交14日上午舉行的全體會議表決。

　　對一個家庭來說，管好收支是全家的大事;對一個國家而言，審查監(jiān)督好國家預算是全體國民關心的大事。根據(jù)國務院提請全國人大審查的2011年中央和地方預算草案，今年全國財政可安排的收入總量為91220億元，全國財政安排支出100220億元。

　　作為中國最大的“賬本”，國家預算要“闖”幾道關才能通過審查、獲得批準?作為最高國家權力機關，全國人大及其常委會如何為13億中國人看好“錢袋子”，確保取之于民的錢用之于民、用到最急需的地方、用出最佳的效益?讓我們以2011年國家預算為例，追尋它的審查和批準過程，看看最高國家權力機關究竟設有哪些審查和監(jiān)督“關口”。

　　提前介入：提出意見建議

　　根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，國家預算由國務院編制，提請全國人大審查批準。

　　為了做好2011年的國家預算審查，早在2010年11月開始，全國人大常委會預算工委就先后聽取國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源和社會保障部、農(nóng)業(yè)部等17個部門預算執(zhí)行情況的通報。

　　2010年12月，全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會預算工委又先后兩次聽取財政部關于2010年預算執(zhí)行情況和2011年預算安排情況的通報，對預算報告和預算編制中的重大問題進行研究。在此基礎上，預算工委提出了專門的預算分析報告。

　　預算工委負責人表示：前期準備階段的工作重點，是在預算報告和預算草案進入法定審查程序之前，聽取部分國務院有關部門的通報，分析預算執(zhí)行情況、了解社會民眾對預算安排的期望，就預算報告重點和預算草案編制交換意見、提出建議，為全國人大審查做好必要的準備。

　　會前初審：審查效力“升格”

　　2011年1月，全國人大財經(jīng)委先后兩次召開全體會議，會同全國人大各專門委員會對財政部提交的2010年預算執(zhí)行情況和2011年預算草案的報告進行初步審查，并提出初步審查意見。

　　會后，全國人大財經(jīng)委將初步審查意見、初步審查會議紀要和初步審查簡報，送全國人大常委會、國務院及有關部門，并將初步審查意見印送全國人大代表。財政部對預算報告進行了認真修改。

　　預算工委負責人表示，以前全國人大財經(jīng)委只形成初步審查“紀要”、“簡報”，近年升格為初步審查“意見”，兩字之改，卻使財經(jīng)委初步審查具有一定的法律效力，政府有關部門將據(jù)此對預算報告和預算初步方案做出修改。

　　大會審查：多道關口“把關”

　　審查和批準國家預算是全國人代會的重要議程。今年大會開幕前，代表們就拿到了預算報告和預算草案。3月8日上下午，近3000名代表分別參加代表團全體會議和代表小組會議，對預算報告和預算草案認真進行審查。

　　據(jù)了解，幾年前的大會期間，每個代表團只能得到為數(shù)不多的幾份預算草案。從2005年開始，代表每人都拿到了一份預算草案，且預算報告內(nèi)容更加翔實，增加了諸多名詞解釋和圖表。這一改進，有利于代表更好地審查預算草案、依法行使職權。

　　今年大會期間，全國人大財經(jīng)委根據(jù)各代表團和有關專門委員會的審查意見，又對預算報告和預算草案作了進一步審查，提出了審查結果報告。國務院根據(jù)代表們的審查意見對預算報告認真進行了修改。

　　3月9日，大會主席團常務主席舉行會議，聽取了預算審查結果報告和關于預算的決議草案的匯報。

　　3月10日，大會主席團會議表決通過了審查結果報告，并將報告印發(fā)全體代表;決定將關于預算的決議草案提交各代表團審議，并將修改后的預算報告及修改情況的說明印發(fā)全體代表。財政經(jīng)濟委員會在審查結果報告中認為國務院提出的2011年中央和地方預算草案是可行的，建議批準預算報告、批準2011年中央預算草案。

　　3月13日，代表們對包括預算決議草案在內(nèi)的各項決議草案進行審議。有關預算的決議草案在14日舉行的大會上表決通過后，就意味著2011年全國10萬億的公共財政支出“去向”得到最高國家權力機關的批準。

　　從大會前的工作準備到初步審查，從大會期間代表審閱到財經(jīng)委審查，從常務主席會議聽取匯報到主席團會議表決通過審查結果報告，從代表審議有關決議到大會最終表決批準，國家預算要在全國人大“連闖”大大小小多道“關口”，才能最后獲得批準。

　　批準之后：全年監(jiān)督“不斷線”

　　年度預算獲得批準后，全國人大常委會將依法通過聽取專項工作報告、專題詢問等方式，監(jiān)督預算執(zhí)行情況。根據(jù)全國人大常委會工作報告的安排，2011年將聽取審議當年預算執(zhí)行情況報告以及上年中央決算報告和審計工作報告。

　　每年6月，全國人大常委會都將依法聽取中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。近10年來，“審計風暴”已經(jīng)成為人們最熟悉的字眼，聽取審計報告成為人們最熟知的人大監(jiān)督預算執(zhí)行手段。

　　多年來，常委會組成人員在審議審計報告時，既關注個案的查處，更重視制度的完善。十屆全國人大常委會每年聽取國務院審計報告后，都要求國務院有關部門對存在的問題認真整改;國務院高度重視全國人大常委會的審議意見，并向全國人大常委會提交有關整改情況的報告。2006年修訂的審計法，增加了政府應將審計查出問題的糾正處理結果向本級人大常委會報告的規(guī)定。這一規(guī)定進一步促進了對預算執(zhí)行中存在問題的整改，加強了對預算執(zhí)行的監(jiān)督。

　　目前，各界十分關注地方土地出讓收支情況。大會主席團通過的預算審查結果報告對今年審計工作提出明確要求：“2011年審計工作應將地方土地出讓收支情況作為一個重點。”

　　聽取決算報告，是人大監(jiān)督預算執(zhí)行情況的重要方式。每年6月，全國人大常委會按慣例安排聽取中央決算報告。為了加強對預算的監(jiān)督，去年6月，常委會結合分組審議決算報告，就轉(zhuǎn)移支付、預算管理、地方債務、財政體制改革等問題開展了全國人大歷史上的首次專題詢問。常委會組成人員問得有深度、針對性強;國務院有關部門負責人回答態(tài)度誠懇、實事求是，表示要把問題和建議帶回去進一步研究，并將落實整改情況及時報告全國人大常委會。

　　2011年常委會工作報告提出，還將選擇財政決算等專題，結合審議相關報告，繼續(xù)依法開展詢問，預算執(zhí)行將繼續(xù)成為專題詢問的重要議題。

　　去年，全國人大常委會為進一步加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度，對聽取預算執(zhí)行報告安排作出重大改進，將審查上年決算報告與審議當年預算執(zhí)行情況報告分開，安排在8月專門聽取預算執(zhí)行情況報告。

　　預算工委負責人解釋說，以前在6月份同時審議決算報告和當年預算執(zhí)行情況報告，由于當年預算執(zhí)行時間太短，還不能全面反映全國預算執(zhí)行情況，而且大家關注的重點是決算和審計報告，對當年預算執(zhí)行的審議不夠深入。現(xiàn)在安排在8月份對預算執(zhí)行情況和計劃執(zhí)行情況一并審議，更便于常委會組成人員全面了解情況，提出的審議意見也更具有針對性和可行性，監(jiān)督效果會更好。

　　去年8月，全國人大常委會第一次專門聽取預算執(zhí)行情況報告。國務院及相關部門十分重視，采取多項措施，積極改進工作，主動配合常委會開展審議。國務院及相關部門高度重視人大常委會審議意見，認真研究落實，注重從體制、機制上深化改革，制定措施，完善預算管理制度、提高預算管理水平，并向全國人大常委會報告了落實情況。

　　有監(jiān)督，有“回音”——最高國家權力機關“緊盯”預算執(zhí)行，效果越來越明顯。

　　力促規(guī)范透明：不斷取得“重大突破”

　　最高國家權力機關不斷增強預算監(jiān)督力度的同時，還督促有關方面進一步規(guī)范預算編制、推進預算公開透明，并不斷取得重大突破。

　　新世紀以來，中央預算透明度不斷提高。根據(jù)全國人大的要求，國務院有關方面于2000年首次將4個部門的預算報送全國人大審議，到2010年這一數(shù)字增加到98個，且預算內(nèi)容也進一步細化。

　　過去在政府的收支中，除了一般公共預算收支以外，還有大量預算外收支未納入預算，游離于人大監(jiān)督之外。2009年3月的全國人代會上，國務院首次向全國人大報告了政府性基金預算;去年3月，又報告了中央國有資本經(jīng)營預算，并試編社會保險基金預算，對于增強預算完整性、預算執(zhí)行規(guī)范性和預算監(jiān)督嚴肅性，具有重大意義。

　　去年3月，大會主席團表決通過的預算審查結果報告首次提出：預算經(jīng)人大批準后，要在15日內(nèi)向社會公布，加強社會對預算執(zhí)行的監(jiān)督。國務院有關部門認真落實了這一要求。

　　有關統(tǒng)計顯示，2010年，國務院有關部門將全國人大審議通過的中央財政預算12張表格向社會進行公開，比2009年首次公開時增加了8張預算表，涵蓋了政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算。此外，根據(jù)對171家中央部門的書面調(diào)查，全年共有74家中央部門向社會“攤開”自己的“賬本”。

　　隨著公開預算的部門不斷增多，公開的內(nèi)容也更加細化。2010年公開的中央本級支出預算細化為23“類”123“款”，比2009年增加了2“類”82“款”內(nèi)容。

　　2011年3月，大會主席團通過的預算審查結果報告又對今后預算編制和公開提出新的要求：

　　——從2012年起，應當將地方的土地出讓收支情況向全國人大報告;

　　——加快基本建設支出預算安排，在2012年年初將中央本級75%以上的基本建設支出預算編入部門預算;

　　——規(guī)范政府性基金預算編制，嚴格按預算管理，增強預算嚴肅性;

　　——繼續(xù)完善國有資本經(jīng)營預算，逐步擴大覆蓋范圍，增加用于公共支出的數(shù)額，2012年應當向全國人大提交全國國有資本經(jīng)營預算收支情況;

　　——繼續(xù)做好社會保險基金預算試編工作;

　　——嚴格執(zhí)行將政府性非稅收入全部納入預算管理的規(guī)定，按照預算制度安排支出;

　　——進一步推進預算公開……

　　另據(jù)介紹，預算法的修改已經(jīng)列入全國人大常委會今年立法計劃。修改的重要內(nèi)容就是將所有政府收支都納入預算，接受人大和社會監(jiān)督，使“預算外收支”成為歷史。

　　從程序性審查到實質(zhì)性審查——經(jīng)過多年持續(xù)努力，全國人大及其常委會對預算的監(jiān)督實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。

　　人們有理由相信，有最高國家權力機關的全力推動，國家預算的編制和執(zhí)行必將更加科學、更加規(guī)范、更加公正、更加透明，13億人民對國家的“錢袋子”也更加放心……