北京海淀區(qū)東北旺鎮(zhèn)的一所民辦打工子弟學校，教舍當中隔斷沒有封頂，一邊上語文課，一邊上數(shù)學課

　　許多民辦教育機構不敢明目張膽地提賺錢，而是打著公益旗號，注冊為學校，實質卻是公司化運作。關于“營利性和非營利性”的分類管理，則讓這些民辦教育投資者不得不面臨選擇

　　2010年5月，教育部印發(fā)《關于組織申報國家教育體制改革試點的通知》（以下簡稱《通知》），利用試點帶動整個教育改革的布局逐次展開。在十大改革中，“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法”被認為是民辦教育綜合改革的突破口。浙江省、上海市、深圳市和吉林華橋外國語學院等“三地一校”被列為主要試點。

　　從《通知》下發(fā)到如今已過去一年多，而對于什么是分類管理，如何引導合理分流等，在民辦教育界仍未達成一致。即使在被定為試點的上海、浙江和深圳等地，因為對分類管理認識的不同，這一管理辦法也未從紙面走向現(xiàn)實。

　　“分類管理是國際上的通行做法，但在我國，分類管理在各地均遇到了不同意見、反彈和抵制。”上海教科院民辦教育研究院院長胡衛(wèi)告訴《瞭望東方周刊》，許多民辦學校的舉辦者或出資者并不希望進行分類管理，而大多數(shù)政府官員和校長都支持分類管理。這也讓分類管理的探索很難達成共識，“現(xiàn)在仍處在觀望階段。”

　　民辦教育能否公開要“回報”

　　早在2009年，對民辦學校是否要按“營利與非營利”進行分類管理的問題就已有過激烈爭論。

　　2011年1月，國家頒布《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，其中第44條提出將“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。然而，有關分類的爭議并沒有因此停止。

　　為什么對“營利與非營利”會引起如此大的反彈？

　　新中國的民辦教育肇始于上世紀80年代，在經(jīng)歷了10年的高等學校斷檔之后，社會大學開始涌現(xiàn)，我國也開始鼓勵和支持社會力量參與辦學體制改革，民間資本由此參與教育領域的投資。

　　“中國以前是‘窮國辦大教育，”胡衛(wèi)說，我國的民辦教育是在國家財政極其困難、教育資源嚴重短缺的情況下，通過發(fā)展私營經(jīng)濟、默認出資人經(jīng)濟利益訴求的基礎上發(fā)展起來的，“當時不論資金的性質和來源，只是提倡社會力量辦學”。

　　最早的民辦教育，從高考輔導班開始，逐漸擴展至學歷教育。“我國現(xiàn)有民辦學�；�本上屬于‘投資’辦學而非‘捐資’辦學。”浙江省民辦教育協(xié)會會長黃新茂曾有這樣的論斷。這與西方國家私立學校的發(fā)展是完全不同的路徑，國外的私立學校主要是教會、財團、基金會和個人捐資辦學為主導，從某種角度上講，本質是“非營利性”的。

　　但在我國，即使是在辦學許可證上注明“不要求取得回報”的民辦學校，其舉辦者多數(shù)還是想取得合理回報的。如上海21所民辦高校中，只有杉達學院一家是靠捐資滾動發(fā)展起來的，其他全是投資辦學。

　　2003年《民辦教育促進法》的頒布實施，為民辦學校獲取合理回報提供了法律依據(jù)。該法雖規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”；同時，為了吸引社會資本投資教育，也規(guī)定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。

　　正是這句“合理回報”引發(fā)了教育投資者們的無限遐想，也促進了社會資本參與民辦教育投資的熱情。然而，我國民辦教育的現(xiàn)行法律法規(guī)和一整套政策都是基于教育的非營利性而設計的。即使是《民辦教育促進法》關于“合理回報”的規(guī)定，在此后長達8年的時間里，一直還沒有得到有關部門的認同，處于被“擱置”狀態(tài)。

　　于是，許多民辦教育機構不敢明目張膽地提賺錢，而是打著公益旗號，注冊為學校，實質卻是公司化運作。關于“營利性和非營利性”的分類管理，則讓這些民辦教育投資者不得不面臨選擇。

　　問卷調查折射出的態(tài)度

　　今年6月，上海建橋學院民辦高等教育研究所會同中華全國工商聯(lián)民辦高教協(xié)會、上海市工商聯(lián)民辦教育協(xié)會、江蘇省工商聯(lián)民辦教育協(xié)會向部分民辦學校舉辦者就分類管理的態(tài)度進行問卷調查和訪談。

　　調查顯示，近20%的被訪者認為現(xiàn)在對民辦學校進行分類管理是有必要的，有近80%的被訪者“不贊成”分類，認為“時機不成熟”。

　　同樣，上海教科院民辦教育研究所一份最新的《民辦學校法人分類管理問題研究》課題報告表明，有關分類管理各界尚未形成廣泛共識，仍存在較大意見分歧。

　　課題組對民辦教育較為發(fā)達的上海、浙江、廣東三地134所民辦學校進行了問卷調研，結果顯示，多數(shù)民辦學校舉辦者不贊成對學歷教育進行分類管理。

　　而且，關于分類管理也存在著較大的地區(qū)差異，“在上海地區(qū)，72.31%的人認為時機成熟；而在浙江，這一比例只有21.82%，廣東更只有7.14%。”該課題報告指出。

　　此外，在談及強制推行分類管理、學校該如何選擇的問卷調查時，民辦教育發(fā)達的廣東地區(qū)有35.71%的人選擇“退出教育領域”。

　　“要求民辦學校在營利性和非營利性之間進行選擇，至少是從事學歷教育的民辦學校都選非營利性，是政府比較期望的結果。”上海民辦教育研究所對分類管理有著深入研究的研究員董圣足告訴《瞭望東方周刊》。上海市教育系統(tǒng)的一名官員對本刊坦言，“學歷教育就是非營利性的”。

　　民辦學校的兩難抉擇

　　對大多數(shù)民辦學校舉辦者來講，分類管理可能會讓他們陷入兩難境地：選擇營利性，那么民辦學校就成了“企業(yè)”法人，其行為也屬企業(yè)投資行為了，不僅要按照企業(yè)交稅，而且可能得不到民辦教育政策優(yōu)惠，學費不能無限提價，招生數(shù)額計劃不能隨意擴大，最后的結果是投資與營運成本增加，無疑也會加大民辦學校的投資。

　　如果選擇非營利性，就意味著舉辦者要放棄合理回報，甚至擔心還要放棄學校資產所有權，而不再是舉辦者的“私物”，這又會影響民辦學校的舉辦者的積極性。

　　“一些舉辦者希望享受兩邊的優(yōu)惠，他們特別在乎資產所有權，有些人甚至可以不要求分紅分配，但要求學校的產權歸屬自己所有。”董圣足說，要讓民辦學校舉辦者放棄回報，不要產權，相當于讓他們捐贈掉自己的財產。

　　“比如，我自己的5000萬可以捐掉，但你不能要求我所有的股東們都捐掉。”一位民辦學校舉辦者這樣告訴本刊記者。

　　21世紀教育研究院副院長熊丙奇(微博)告訴《瞭望東方周刊》，如果分類管理不能調動大多數(shù)教育投資者的積極性，而是迫使他們在政治上采取“鴕鳥”對策、只好采取不負責任的不斷對學校“盤剝”的手段來獲取利益，那么這種“分類”一定不是國家利益所需要的。

　　被“擴大”的分類管理

　　盡管面臨巨大爭議，盡管在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中，中央政府也只是很謹慎地提到“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，但在現(xiàn)實中，原先只是讓地方先進行試點積累經(jīng)驗的意圖被擴大了。“有的地區(qū)尚未進行‘探索’性試點就正式下達結論性文件。”中國民辦教育協(xié)會副會長季明明曾對媒體說。

　　季明明認為，當前的試點應定位于“積極探索”，而非馬上“積極推進”，“對涉及11萬余所學校和機構、數(shù)千萬師生切身利益的一項重大政策的出臺，中央是慎重的，是需要通過試點取得經(jīng)驗的，進而最大限度地降低風險。”

　　“分類管理本身是中性的，是為了便于管理和發(fā)展民辦教育。”董圣足說，現(xiàn)在分類管理不再僅僅局限于《通知》中所提到的試點范圍，出現(xiàn)了一些值得關注的問題。

　　本刊記者了解到，在江蘇、湖北、安徽、河南、江西、遼寧、四川等諸多省份的《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，幾乎都將“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”作為其中的重要內容。

　　董圣足認為，由于理論準備不足，且缺少相應的法律依據(jù)和系統(tǒng)配套的政策設計，如果不經(jīng)過試點，就貿然全面推開營利性與非營利性民辦學校分類管理，不僅可能會導致民辦教育宏觀管理的混亂，“如設置審批、法人登記、過程監(jiān)管等無法同步跟進，容易出現(xiàn)管理上的真空地帶，還可能導致民辦教育舉辦者及辦學者產生政策性恐慌，不利于現(xiàn)有民辦學校的健康發(fā)展和潛在社會資金進入民辦教育領域。”

　　更重要的是，當前民辦教育所面臨的問題，是否通過分類管理就能解決？“分類管理只能是民辦教育發(fā)展中的一個抓手，中國民辦教育面臨的眾多困境和制約，不是光靠分類就能解決的。”董圣足說。

　　熊丙奇說，進行分類管理，只能解決定位問題，不能全面解決民辦教育的平等地位問題。如果實行分類管理，則需要對《民辦教育促進法》進行修訂，重新定義民辦教育，將營利性和非營利性的民辦學校的管理條文寫進法律。

　　董圣足認為，目前關于分類管理的辦法，都是建立在假設和對西方經(jīng)驗的借鑒之上。“如果只是把所謂的‘要回報’和‘不要回報’進行歸檔，那就并沒有解決為什么要分類的問題。”

　　他指出，有關民辦教育所面臨的法人屬性、教師身份、稅收優(yōu)惠、財政資助等問題，都不能依靠分類管理來解決。

　　分成三類而不是兩類能解決問題嗎

　　一些民辦教育業(yè)內人士指出，要從根本上解決民辦高等學校從招生、學科建設到教師待遇等方面的“平等待遇”，首先要解決的就是民辦高等學校的“法人地位屬性問題”。

　　黃新茂認為，首先要糾正民辦學校“民辦非企業(yè)”這一“非驢非馬”的定性，明晰營利性和非營利性兩類民辦學校的法人屬性。

　　法人地位不清，也導致了民辦學校在許多方面受到“歧視”。尤其是近年來，隨著國家對公辦教育加大投入，民辦教育與公辦教育的差距日益明顯，不僅使得民辦學校招生出現(xiàn)困難，還出現(xiàn)了民辦學校教師跳槽至公辦學校的“回流潮”。

　　上海東海職業(yè)技術學院院長項家祥告訴《瞭望東方周刊》，這幾年，東海學院的招生人數(shù)一直在下降，“去年下降了70多個人，今年下降了200多名。”

　　雖然國家也逐漸重視對民辦學校的投入，但與公辦學校相比仍是小巫見大巫。“國家給公辦學校的生均經(jīng)費補貼約在2.5萬~3萬元/人，這比民辦學校高出一倍多。”項家祥說。

　　“但如果民辦學校沒有落實法人產權，政府也不敢隨便加大投入。”上海市教育委員會副主任高德毅告訴《瞭望東方周刊》，因為法人歸屬不清，政府就很難對學校資產進行監(jiān)管，也擔心一些民辦學校的舉辦者會將政府的投入轉移至自己的公司名下。

　　一些民辦教育界人士認為，應該把民辦學校分為營利性民辦學校、非營利性且不要求合理回報的民辦學校、非營利性但要求合理回報的民辦學校三種，按照這三種不同的定位來確定學校的法人歸屬，也許比原先單純的“營利性和非營利性”的分類管理更為合理。

　　然而，投資者拿多少錢才算是“合理回報”？對于民辦學校的投資者來說，這也是一個十分困惑的問題。目前國家所認可的合理回報，在舉辦者看來仍不甚滿意。高德毅說，“目前教育部門所希望的合理回報，一般是不超過舉辦者投資金額的5%，或不超過學費收入的5%~10%。”但在許多投資辦學者看來，這一回報額實在太低。

　　“即使光是學校土地的增值，也遠超過5%~10%這個比例。”一位民辦教育投資者告訴本刊記者。